Egyre kiszámíthatatlanabb világunkban még időszerűbbé válik a nemzetközi béke és biztonság megőrzésének az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) 1945-i alapításakor meghatározott és a középpontba helyezett célja. (A nyitó képen: magyar elnökség alatt az ENSZ Biztonsági Tanácsa; szavazás 1992 novemberben.)
Az elmúlt háromnegyed évszázadban számtalan háború, helyi konfliktus rázta meg földgolyónkat, melynek csak egy részében jelent meg a helyszínen a világszervezet, mint cselekvő tényező. Az ENSZ ilyen szerepvállalása a világintézmény megalakulásakor még föl sem vetődött, tehát a világszervezet alapokmányában ilyesmi nem is szerepel.
Csak pár évvel később jelentek meg a terepen a kéksisakosoknak elnevezett fegyveresek, hogy erőszak nélkül, a szembenálló felek szétválasztásával, közvetítésekkel, tárgyalásokkal, azaz békés eszközökkel segítsék az adott konfliktusok megoldását, a fegyveres összecsapások kiújulásának elkerülését.
A béke megszegése esetén az ENSZ Alapokmánya kilátásba helyezi kényszerítő akciók, azaz a tagállamok légi, szárazföldi és tengeri fegyveres erőinek alkalmazását is, de ennek nincs köze a békefenntartáshoz, mert a kéksisakosok csak a konfliktusban érintett állami vagy nem állami szereplők beleegyezésével jelenhetnek meg a békétlen helyszíneken, és fegyvereiket is csak önvédelemre használhatják.
Érdemes – és tanulságos – megvizsgálni, miként alakult az ENSZ-katonák alkalmazásának gyakorlata a múlt évtizedekben. Megjegyezzük, hogy ezek a világszervezet zászlaja alatt működő fegyveresek nem egy ENSZ-hadsereg tagjai, hanem az egyes tagállamok önkéntes felajánlásai alapján határozott időre kölcsön adott katonákból állnak.
Az ENSZ békefenntartó akciók három alapelvre épültek: az érintett felek beleegyezésére, az ENSZ-katonák pártatlanságára és a csak önvédelem esetén történő fegyverhasználatára. Ahhoz, hogy az ENSZ békefenntartó akciót indítson, a Biztonsági Tanács öt állandó tagjának igenlő szavazatára van szükség. A nemzetközi helyzet alakulása a későbbiekben megmutatta, hogy a békefenntartás politikai és más szempontokból egyáltalán nem egyszerű, s a világszervezet sem volt mindig képes megfelelő válaszokat adni bizonyos sürgős esetekre.
A későbbiekben, az államok közötti és a belső polgárháborús konfliktusok szaporodása okán a kéksisakosok fellépései egyre inkább multifunkcionális missziók formáját öltötték, amikor a fegyveres összetűzések kiújulásának megelőzése mellett a jogrend biztosítása, választások megszervezése is feladatukká vált. Ezen oknál fogva a missziókban katonák mellett rendőrök, aknamentesítők, választási megfigyelők, jogászok, közigazgatási szakértők is megjelentek.
Az 1990-es évek keserű tapasztalatai nagy változásokat hoztak a békefenntartás kérdéseiben. A látványos geopolitikai átalakulások történelmi hatással voltak az ENSZ ilyen irányú tevékenységére. Akkoriban számos kudarc érte a világszervezetet. Véleményem szerint ebben a fő felelősség az ENSZ mellett a világszervezetet alkotó államokra és szervezeteikre, így az Európai Unióra és a NATO-ra is hárult; képtelenek voltak megfelelni az új kihívásoknak, nem tudták megfelelően kezelni a Balkánon és az Afrikában kialakult drámai helyzeteket. Ehhez hozzájárult az ENSZ-katonákat küldő demokratikus társadalmak sebezhetősége, az emberi veszteségek miatti nagyfokú társadalmi érzékenység, az országaik demokratikus jogrendje szabta keretek, lásd: a sajtószabadsággal, a többpártrendszerrel, a parlamenttel, a civil társadalommal összefüggő követelményeket, s a belőlük fakadó, a határozott nemzetközi fellépéshez szükséges politikai akarat bizonytalanságai, nehézségei, netán hiánya.
Mindezek a „hátrányok” pedig a helyszíneken szembekerültek az ilyesmikkel „nem küszködő” autoriter rezsimekkel, hadurakkal, félkatonai csoportokkal, szélsőséges terrorista elemekkel. Továbbá az „összeomló államok” fogalmának, tényének megjelenése nagy befolyással bírt a további eseményekre. Egy működőképes központi kormányzat gyakorlati megszűnése ugyanis maga után vonja, hogy nincs legitim hatóság, amely jogi értelemben hozzájárulását adhatná kéksisakosok telepítéséhez országában. Az ilyen államok száma egyre nőtt, és az amúgy is bonyolult viszonyok között dolgozó békefenntartóknak újabb kihívásokkal kellett szembenézniük.
Ebben a helyzetben az ENSZ egy kínzó és egyre időszerűbb gondokkal, kényszerhelyzettel találta szembe magát: mit tegyen a nemzetközi közösség, ha egy országban teljes a felfordulás, ha ott szisztematikusan és tömegesen megsértik az emberi jogokat. Kofi Annan ENSZ-főtitkár 1998-ban erre azt a választ adta, hogy népirtás, emberiesség elleni bűncselekmények és háborús bűnök esetén a polgári lakosság védelmében be kell avatkozni. Egy évvel később, a délszláv tragédiáról készített jelentésében brutális nyíltsággal tárta fel a világszervezet által a boszniai események kezelése közben elkövetett hibákat, a téves értékeléseket és következtetéseket, a drámai mulasztásokat, melyek óriási emberi áldozatokkal jártak, felmérhetetlen lélektani romboláshoz, menekültek tömegeinek nyomorúságához, anyagi pusztításhoz vezettek.
Külön hívom fel a figyelmet arra, hogy a főtitkár jelentésében különbséget tett a békefenntartók helyénvalónak ítélt pártatlansága és az általa elutasított „gondolkodás nélküli semlegesség” között. Kofi Annan következtetése az volt, hogy a nemzeti szuverenitás elvét félre kell tenni, ha az akadályozza a Biztonsági Tanácsnak a nemzetközi béke és biztonság megőrzésére irányuló kötelezettségét. S azt is hozzátette, hogy az emberi jogokkal kapcsolatos aggodalmak elsőbbséget élveznek a be nem avatkozás elvével szemben.
A békefenntartás történeti fejlődésének egyik fontos állomása volt az ENSZ-főtitkár által létrehozott szakértői csoport 2000-ben közzétett jelentése a délszláv és ruandai polgárháború tanulságairól. A dokumentum szerint a békefenntartók ne csak önvédelemből használják fegyvereiket, hanem akkor is, ha a polgári lakosságot fenyegeti veszély. Felhívta a figyelmet arra, hogy a missziók konkrét prioritásait ne a központból, hanem az adott helyszínen állapítsák meg. Kiemelte a megfelelő biztonsági tanácsi támogatás és a szükséges pénzügyi feltételek fontosságát. Kofi Annan főtitkár 2000. évi millenniumi jelentésében kifejtette, hogy az államok közötti kapcsolatoknak az alapokmányban rögzített alapelvei egyenrangúak, de az emberi jogok tiszteletben tartásának elve minden addiginál erőteljesebb fellépésre ad lehetőséget, s az állami szuverenitás és a belügyekbe való be nem avatkozás elvei nem szolgálhatnak ürügyként az ilyen fellépés megakadályozására. Azt hiszem, felesleges hangsúlyozni e megállapítások drámai újszerűségét.
Ezzel párhuzamosan megkezdődött egy szellemi és fizikai folyamat a világszervezetben, amely gyakorlatilag kiszélesítette a nemzetközi közösség lehetőségeit, opcióit az emberi jogok durva megsértései esetében. Tulajdonképpen ilyen volt az az eset, amikor – a Biztonsági Tanács felhatalmazása nélkül – a NATO 1999-ben légi beavatkozást hajtott végre Szerbiában a koszovói etnikai tisztogatás és egyéb emberi jogsértések megállítása végett. A világszervezet tagjainak döntő többsége helyeselte vagy tudomásul vette az Észak-Atlanti Szerződés Szervezetének e katonai akcióját, s Kofi Annan főtitkár kijelentette, hogy e fellépés nemzetközi jogilag illegitim – ám politikailag elkerülhetetlen volt.
Hasonló jelenségnek tekinthetjük azt az ENSZ Közgyűlése által 2005-ben megszavazott „védelmi felelősség” elnevezésű elvet is, amely kimondta: ha egy kormány nem képes megvédeni saját állampolgárait a népirtással, a háborús bűnökkel, az etnikai tisztogatással és az emberiesség elleni bűncselekményekkel szemben, az ENSZ kész a kollektív fellépésre.
Az elv azonban azt is leszögezi, hogy egy ilyen fellépés a Biztonsági Tanácson keresztül történhet meg, vagyis a testület állandó tagjainak egyhangú döntését igényli. Ez az ajánlás erejű dokumentum – anélkül, hogy azt túlértékelnénk – ezzel együtt mégis csak tükrözi azt az újszerű gondolkodási folyamatot, ami a világszervezet padsoraiban végbemegy.
Ezt mutatja a világszervezet békefenntartó apparátusának átszervezését célzó, 2007-ben megindult intézkedéssorozata, beleértve azt az új programot, amelynek célja folyamatosan felmérni az ENSZ-békefenntartás előtt álló fő politikai és stratégiai problémákat és dilemmákat. A célokkal kapcsolatos eme utóbbi szavak megválasztása is sokat elárul a realitásokkal való szembenézés felismeréséről. A békefenntartás alapját meghatározó, még az 1940-es évek végén kialakított három szempontot – az érintett felek beleegyezését, a pártatlanságot és az erő alkalmazásától való tartózkodást – 2008-ban a misszió mandátuma védelmének követelményével bővítették. E vonatkozásban a múlt tíz évben elfogadott biztonsági tanácsi határozatok, valamint a fenti fejlemények új szakaszt jelenthetnek a világszervezet ez irányú tevékenységében. Ez annál inkább fontos mozzanat, mivel manapság, ebben a kiszámíthatatlan nemzetközi környezetben, a kéksisakosok döntő többsége jelenleg is zajló konfliktusok közepette, mindenre elszánt fegyveres csoportok, transznacionális bűnügyi hálózatok és profi fegyverzettel rendelkező terrorista szervezetekkel szemben végzik tevékenységüket.
Abban az időben született meg az első átfogó jellegű BT-határozat a sokdimenziós békefenntartásról, amely a konfliktusok utáni helyreállítást, a békeépítést helyezi a középpontba.
A Kongói Demokratikus Köztársaságban folyó békefenntartás kapcsán elfogadott BT-határozat már olyan újszerű megfogalmazásokat tartalmazott, amely felhatalmazta a kéksisakosokat, hogy minden szükséges eszközt felhasználva semlegesítsék, lefegyverezzék az ott működő lázadó csoportokat és célzott támadó műveleteket hajtsanak ott végre.
A Maliban folyó békefenntartásról elfogadott BT-határozat – ugyancsak minden szükséges eszköz igénybe vételével – a polgári lakosság védelmét, a kulturális és történelmi örökség és a humanitárius segítségnyújtás oltalmát írta elő.
A Közép-Afrikai Köztársaságban folytatott békefenntartó misszióról elfogadott BT-határozat felhatalmazza a kéksisakosokat az erő használatára az erőszakos cselekmények leállítására.
Egy békeműveletekkel foglalkozó ENSZ-főtitkári szakértői csoport 2015-i jelentésében alapvető változtatások szükségességét jelölte meg. Így a politikai megközelítés elsőbbségét, vagyis: a tartós béke politikai megoldásokon és nem egyedül katonai és technikai eszközökön keresztül érhető el. Továbbá: a világszervezet békefenntartási tevékenységét ezentúl békeműveletek elnevezéssel illessék, mivel annak magában kell foglalnia az ENSZ válaszadásának teljes spektrumát, azaz nemcsak a fegyveres, hanem a civil jelenlétet. Továbbá azt, hogy az ENSZ Központ a terepen lévő katonáinak körülményeit éberen tartsa szem előtt és erősítse meg elkötelezettségét a polgári lakosság védelmére. A jelentés kimondja, hogy minden békefenntartó – civil, katona, rendőr – minden lehetőt tegyen meg, ha a polgárok azonnali veszélyben vannak. Aláhúzza, hogy a békeműveletekről a Biztonsági Tanácsnak adott jelentésekben rendszeres tájékoztatás legyen az adott helyszínen tapasztalható emberi jogi helyzetről is. És kimondja: az immunitás nem jelenthet büntetlenséget azon ENSZ alkalmazottak esetében, akiknél gyanú merült fel, hogy szexuális kihágásokat követtek el. Az ezzel kapcsolatos vizsgálatok határidejét hat hónapban szabja meg. A jelentés megállapítja, hogy a békeműveletek parancsnoki állományában több nőt kell vezetői pozícióba helyezni. Öt évvel ezelőtt meg is jelent az első olyan BT-határozat, amely a kéksisakosok által elkövetett szexuális zaklatásokkal foglalkozik. Eszerint: a békefenntartó katonákat küldő országok elsődleges feladata a szükséges vizsgálatok elvégzése, és ha ez nem megfelelően történik, az ENSZ főtitkárának le kell cserélnie az adott országból érkezett valamennyi kéksisakost.
ENSZ békefenntartó páncélosok a délszláv konfliktus idején.
Azért tartom fontosnak utalni ezekre a BT-határozatokra és ENSZ-dokumentumokra, mert e megfogalmazások fényévekre vannak azoktól a biztonsági tanácsi határozatoktól, melyek a múlt század utolsó évtizedében születtek. S még ha elhangzottak is az ENSZ vezetői köreiben olyan óvatos megnyilatkozások, amelyek szerint itt nincs szó a békefenntartás alapelveinek doktrinális változtatásairól, s hogy e folyamat inkább egy lehetséges fejlődési, mintsem forradalmi folyamat, ha megvizsgáljuk az ENSZ békefenntartás egész történetét, mindenképpen robusztus, határozott békefenntartói magatartásra utaló irányzat rajzolódik ki. Ez persze csak akkor lehetséges, ha a Biztonsági Tanács állandó tagjai azonosan ítélnek meg egy adott konfliktushelyzetet és ha a világszervezet az adott helyszíni viszonyok figyelembevételével, megfelelő anyagi háttérrel, rugalmasan igazítja hozzá eszközeit a konfliktusok rendezéséhez.
Fennállása óta az ENSZ 71 békefenntartó műveletet hajtott végre, amelyből 12 máig tart. A műveletekben egymillió kéksisakos vett részt 120 országból. Jelenleg több mint 125 ezer békefenntartó dolgozik az egyre sokrétűbb és az eddigieknél bonyolultabb terepviszonyok között zajló missziókban. Sajnos, a világszervezet békeműveletei vonatkozásában – az intézmény reformfolyamatától függetlenül – kudarcok, emberveszteségek, politikai, a COVID-dal és a szélsőségességekkel kapcsolatos problémák a következő években továbbra is kísérni fogják az ENSZ tevékenységét.