A korrupció rombolja a piacokat, az intézményeket és a normákat. Számos bizonyíték van arra, hogy a piacok hatékonyabban allokálják az erőforrásokat és ösztönzik az innovációt, mint a központi tervezés. Az azonban, hogy a piacok működnek-e és hogyan, illetve, hogy ki húz hasznot a működésükből, attól függ, hogy milyen típusú intézményi és társadalmi környezetbe ágyazódnak be. A piacokat néha erős érdekcsoportok kerítik hatalmukba, amelyek a pénzügyi tranzakciók segítségével igyekeznek erőforrásokat elvonni másoktól, például amikor Latin-Amerikában vagy Afrikában földeket oroznak el az őslakos közösségektől a piacgazdaság nevében, vagy amikor bizonyos kulcsfontosságú eszközöket monopolizálnak politikai kapcsolatokkal rendelkező személyek. (A nyitó kép forrása: az Oroszországban bejegyzett balrad.ru portál.)
Más esetekben a piacok képesek gátat szabni a politikai elitek legsúlyosabb visszaéléseinek, például amikor a parasztok javuló munkaerő-piaci hozzáférése megnyitotta az utat a középkori politikai elitek feudális kiváltságainak összeomlásához. A korrupció úgy ássa alá a piaci folyamatokat a modern gazdaságban, hogy elvonja az összetett gazdasági tranzakciók legfontosabb elemeit, az egyenlő feltételeket és a bizalmat. Amikor gazdag vagy befolyásos magánszemélyek olyan kiváltságokhoz jutnak, amelyekkel előnyre tesznek szert a piaci versenyben (például indokolatlanul nyernek el közbeszerzéseket vagy működési engedélyeket, illetve gyerekeik érdemtelenül jutnak be oktatási intézményekbe vagy állásokba), sérül az egyenlőség elve, és torzul a tehetségnek az – összetett gazdasági tranzakciók megvalósulásához szükséges – elosztása. Ráadásul a korrupció aláássa a piaci intézményekbe vetett bizalmat, ami további káros következményekkel járhat hosszú távon. Latin-Amerikában például a gazdasági elitek évtizedeken átívelő korrupciója arról győzte meg a lakosságot, hogy a piacok eleve tisztességtelenek és működésképtelenek, még akkor is, ha demokratikus intézményrendszerbe ágyazódnak.
A korrupció hasonló okokból van rossz hatással a demokratikus intézményrendszerre is. A demokrácia törékeny politikai rendszer, bár minden kétséget kizáróan ez erősíti fel a leginkább az átlagemberek hangját. Előfeltétele, hogy a társadalom minden rétegének lehetősége legyen részt venni a politikában, továbbá – és ez talán még fontosabb – azon a követelményen alapul, hogy ez a részvétel érdemi és tartós marad. Ez a részvétel azonban nem tud ténylegesen létrejönni, ha mindent átsző a korrupció, mivel a korrupció gyorsan behatol a politikai folyamatokba, és lehetővé teszi a tehetős és megfelelő kapcsolatokkal rendelkező személyeknek, hogy vesztegetéssel még nagyobb politikai hatalomra tegyenek szert, sőt, akár teljesen elfoglalják és monopolizálják a legfontosabb hivatalokat. Ilyen módon a mindent elárasztó korrupció megrendíti azt a meggyőződést, hogy minden állampolgárnak számít a szava és a szavazata.
Ami talán még ezeknél is fontosabb, hogy a korrupció átalakítja a viselkedési normákat, sőt, adott esetben kialakulhat az, amit a társadalomtudósok a „korrupció kultúrájának” neveznek. Ilyenkor megszűnik a tisztességes verseny, és az érdemeken alapuló előmenetelnek még a látszata is elvész. Ha a korrupció normává és a többség számára a dolgok természetes rendjévé válik, akkor kiirthatatlan lesz. Ha a normák ilyen mértékben sérülnek, még nehezebbé válik az intézmények újjáépítése, a piacok fejlesztése és a jogsértések megbüntetése.
A nyugati világban megjelenő korrupció valódi költségeire a közeli múltból az egyik legjobb példa Ukrajna, ahol a korrupció érzékelt (és minden jel szerint tényleges) szintje az egyik legmagasabb az egész világon. Függetlenné válásakor Ukrajna valamivel gazdagabb volt, mint a szomszédos Lengyelország. Azóta azonban az ukrán gazdaság a korrupció martalékává vált, ami három évtizednyi vérszegény növekedést eredményezett, miközben Lengyelország gazdasága gyorsan és töretlenül növekedett. 2020-ra az egy főre jutó lengyel nemzeti jövedelem vásárlóerő-paritáson számolva meghaladta a 34 000 dollárt, miközben az ukrán mutató 13 000 dollár körül ragadt. Ha azonban mélyebbre tekintünk, láthatjuk, hogy a korrupció – miközben súlyosan károsítja az ukrán gazdaságot – legalább annyira tünete és következménye, mint okozója a problémáknak. Az ukrán rendszer erősen oligarchikus, tehát a politikai elitek és néhány vállalkozó uralja az államhatalmat és a gazdaságot.
Az ukrajnai korrupciót maga a rendszer táplálja, ami megmutatkozik a magas szintű korrupció burjánzásában (amikor „adják és veszik” a politikusokat), csakúgy, mint a kiskorrupció terjedésében (amikor rutinszerűen, kenőpénzekért adják és veszik az engedélyeket vagy más jogosultságokat). Ez a helyzet arra az időszakra vezethető vissza, amikor Ukrajna elnyerte a függetlenségét – anélkül, hogy a kommunista pártelitet megfosztották volna a hatalmától. Ebből a szempontból Ukrajna számos más egykori szovjet tagköztársaság példáját követte, ahol a függetlenség elnyerése és az átmenet a korábbi kommunista elitek vezetésével történt, akik jónéhány országban a függetlenség híveként és nacionalista vezetőként tértek vissza a politikába. Az átmenet egyik volt szovjet köztársaságban sem ment zökkenőmentesen. A helyzet azért volt még rosszabb Ukrajnában, mert az ottani kommunista pártelit, és azok az oligarchák, akiket ők maguk segítettek hatalomra az üzleti világban, a függetlenség elnyerése óta folyamatos harcban állnak egymással a politikai hatalomért.
Részben ez az elitvezérelt, oligarchikus politika okolható Ukrajnában a két „színes” forradalom kudarcáért. Az ukrán fejleményekkel egyértelmű párhuzamot mutatnak a grúziai tapasztalatok. Utóbbiban az ország függetlenségének korai szakaszában szintén a korábbi kommunista pártelit maradt domináns szerepben, ami ott is rendkívül súlyos – „nagy” és utcai – korrupcióhoz vezetett, miközben durva belharcok folytak a különböző elitcsoportok között. Ám Ukrajnában a korrupció még sűrűbben szövi át a gazdaságot és a politikát, és láthatólag még kevésbé találják a megoldást.
Lengyelország ugyanakkor képes volt elkerülni ezt a sorsot, részben mivel ott a függetlenség élharcosa az alulról szerveződő szakszervezeti mozgalom, a Szolidaritás volt (erre még később visszatérek). Ráadásul a Szovjetunió összeomlása nyomán Lengyelországban szinte teljesen megfosztották a hatalmától a korábbi kommunista elitet. Az országnak az Európai Unióhoz való csatlakozás is az előnyére vált, mivel megerősítette az intézményi reformokat, és számos intézkedést hoztak a korrupció felszámolása érdekében. Ezek a korai reformok jelentősen hozzájárultak a későbbi látványos növekedési teljesítményhez. Lengyelország ugyanakkor arra is jó példa, hogy a kommunista uralom, valamint az ezzel járó korrupció és a gyenge civil társadalom évtizedei után hosszú időt vesz igénybe a jobb intézményrendszer kialakítása. A félautokratikus Jog és Igazság Párt uralma alatt mostanra újra veszélybe kerültek a lengyel demokrácia egyes fontos vívmányai, például a média szabadsága és a civil társadalom aktív politikai szerepvállalása. Ettől egyáltalán nem függetlenül Lengyelországba visszatért a korrupció.
Ám a korrupció politikai természetét és káros hatásait talán még jobban szemlélteti a régió egy másik állama, Magyarország, amely a rendszerváltás során szintén háttérbe szorította a kommunista eliteket, majd az EU-csatlakozás haszonélvezőjévé vált. Sőt, az ország az EU-csatlakozásig gyors növekedést ért el, 2010 után azonban egyetlen párt és egyetlen politikus, az Orbán Viktor vezette Fidesz párt tekintélyelvű, korrupt uralma alá került. Mostanra a kormánnyal szemben kritikus civil szervezetek folyamatos nyomás alatt működnek, a média nagy részét elfoglalta az uralkodó elit, a legtöbb egyetem pedig közvetlen kormánypárti ellenőrzés alá került. A korrupció minden korábbi csúcsot megdöntött Orbán Magyarországán, és szervezésében a legfőbb szerepet maga a Fidesz játssza. Ez leginkább abban érhető tetten, ahogyan az ország él és visszaél az Európai Uniótól érkező pénzekkel. A magyarországi tapasztalatok azt mutatják: nem bízhatunk az Európai Unióban, mint külső erőben, hogy az majd végrehajtja az intézményi reformokat és határt szab a korrupciónak. Bár az európai uniós csatlakozás előmozdította a politikai reformokat Lengyelországban és Magyarországon, mára az EU-s pénzek a korrupciót táplálják, miközben az unió tiltakozása és korlátozott szankciói egyik ország belső dinamikáját sem képesek megváltoztatni.
Ha a korrupció valaminek a tünete vagy következménye, akkor nyilvánvaló, hogy pusztán a korrupció leküzdésével nem lehet megváltoztatni a politikai intézményeket. Ehhez szélesebb körre irányuló erőfeszítések kellenek. De melyek ezek? Bizonyos értelemben ez a témája a nemrégiben megjelent, James A. Robinsonnal közösen írt Szűk folyosó című könyvemnek is. A könyv elsősorban a szabadságra és az azt támogató intézményekre összpontosít. A tézis azonban a befogadó intézmények, a demokratikus kormányzás, a társadalmi részvétel és a gazdasági méltányosságot támogató intézmények fejlődésének a megértése szempontjából is releváns lehet. Az ilyen intézményeket nem lehet felülről lefelé irányuló jogalkotással kikényszeríteni. Nem elég, ha azokat a politikai, gazdasági vagy akár technokrata elitek tervezik meg. Nem működik, ha a (civil) társadalom a saját feje után megy, és figyelmen kívül hagyja vagy megkerüli a törvényeket. Szükség van az állam és a társadalom, az elitek és a nemnelitek, a törvények és a tiltakozások közötti egyensúlyra. A könyvben új fogalmi keretet dolgoztunk ki és példákat hoztunk az elmúlt háromezer év történelméből. Az alábbiakban szeretném megosztani az olvasóval a könyv elméleti keretét, amelyet aztán arra fogok használni, hogy bemutassam a korrupcióval szembeni fellépés lehetőségeit.
A könyv fő tézise egy ábrában foglalható össze, amely a kötetben is szerepel.
Grafikon a Szűk folyosó című könyvből:
Ez az ábra a különböző politikai rendszerek hosszú távú evolúcióját alakító erőket mutatja be. A különböző politikai és társadalmi rendszerek két jellemzőjére összpontosít. A vízszintes tengelyen jelenítjük meg a társadalom erejét, amely a társadalom azon képességét hivatott megmutatni, hogy kollektíven, a normái és értékei szerint cselekedjék, részt vegyen a politikában, és – ami a legfontosabb – ellenálljon az állam és az elit azon törekvéseinek, hogy sémákat kényszerítsen rá. A függőleges tengelyen jelenítjük meg az állam erejét, ami az állami intézmények kapacitásait, valamint az államot irányító, a gazdaságban és a politikában kulcsszerepet játszó elit hatalmát jelenti. Az állam hatalmának van egy elnyomó oldala: minél erősebb az állam, annál inkább el tudja hallgattatni az ellenzéket és a társadalmat. De van egy szervezeti oldala is: minél erősebb az állam, annál jobb minőségű közszolgáltatásokat nyújt, képes információt gyűjteni, rendezni a vitákat és kezelni a társadalmi problémákat. A modellünkben az állam és a társadalom közötti kapcsolatok határozzák meg a politikai hatalom természetét.
Ezt az ábrán látható három mező foglalja össze. A bal oldalon találjuk a „zsarnoki Leviatánt” (a félelmetes tengeri szörnyet – a szerk.), ahol az állam a társadalom megkérdezése nélkül is képes a politikát alakítani vagy akaratát érvényesíteni. A szemléltető görbe dinamikája megállíthatatlanul halad a társadalmi hatalom alacsonyabb szintjei felé, fokozatosan közelítve a függőleges tengelyhez, ahol a társadalom hatalma az állammal szemben végül minimálisra csökken. Ez a dinamika a kínai politikatörténet leegyszerűsített változatát idézi, ahol az állami, bürokratikus és elitista hatalom jellemzően nagyon jelentős, és következetesen gátat szab a társadalom szerveződésének és a politikai részvételnek. Ez egyensúlyhiányos helyzet, de nem az egyetlen.
Ennek szöges ellentéte az az állapot, ahol az állam és intézményei gyengék. Ezt az ellentétes alakzatot, amelyet „hiányzó Leviatánnak” neveztünk el, legjobban a kisméretű vagy állam nélküli társadalmak politikai és társadalmi berendezkedése szemlélteti. Például a közép-nigériai Tiv közösség jól példázza, hogyan maradhat fenn hosszú ideig egy nagyon különleges társadalmi berendezkedés anélkül, hogy a törvényeket harmadik fél kikényszerítené, vagy a hierarchiával szembeni erős normák érvényesülnének. Bár erre az alternatív berendezkedésre nem jellemző az elitek és állami intézmények zsarnoksága, mégsem teszi lehetővé jobb színvonalú közszolgáltatások nyújtását és vitarendezési fórumok kialakulását, továbbá általában véve is gátolja a gazdasági és társadalmi fejlődést.
A legérdekesebb a középen elhelyezkedő régió, a szűk folyosó. Ezt a folyosót az állam és a társadalom közötti hatalmi egyensúly jellemzi. Az ezen régión belül található görbék nagyon eltérőek a régión kívüli társaiktól. Míg a másik két esetben az egyik oldal végül a másik rovására erősödik meg, a folyosón belül az állam és a társadalom egymással párhuzamosan tud fejlődni és erősödni. Álláspontunk szerint ez a „bilincsbe vert Leviatán”, ahol a továbbra is erős államot a társadalom és végső soron a demokratikus intézmények felügyelik és ellenőrzik. Elméletünk lényege, hogy a valóban demokratikus részvétel és szabadság, valamint az innovációt és a kísérletezést ösztönző gazdaságpolitika csak ezen a szűk folyosón belül lehet sikeres.
Maga a folyosó azonban a legjobb időkben is sérülékeny, igaz, a társadalmi mobilizáció és részvétel által megerősíthető. Az intézmények számítanak, de egy okosan megszövegezett alkotmány vagy a megfelelő intézményrendszer sosem elegendő a folyosó fenntartásához, és nem is valódi védőbástya a demokráciát fenyegető veszélyekkel szemben. Egyszerűbben fogalmazva: a demokráciát ritkán adják a népnek, gyakran elveszik tőle, és szinte mindig a népnek kell megvédenie. Könyvünkben számos történelmi és kortárs példán keresztül mutatjuk be, hogy az országok hogyan lépnek be a folyosóba, illetve néha miként hagyják el azt.
A szemléltetés érdekében itt most visszatérek Lengyelország politikai és gazdasági reformfolyamatához a kommunizmus bukását követően. Egyes elemzők Lengyelország sikerét a piacok gyors felszabadításával magyarázzák, és – sokkterápiával járó – libertáriánus csodaként láttatják. Ez valóban az a fajta politikai reform volt, amelyet a posztkommunista átmenet éveiben sok nyugati közgazdász és szakpolitikus tartott célszerűnek. A valóság azonban ennél bonyolultabb. Amit James Robinsonnal állítunk „A szűk folyosó” című könyvünkben, az az, hogy a sokkterápiánál lényegesen fontosabb szerepet töltött be a reformokat legitimáló politikai folyamat. Így döntő jelentőségű – bár a nyugati szakértők tanácsaival ellentétes – volt az, ahogyan a Szolidaritás és a széles körű társadalmi mozgósítás megakadályozott néhány radikális piaci reformot. A széles körű társadalmi mozgósítás következtében mindennapossá váltak a munkabeszüntetések. Tiltakozásokat, tüntetéseket, társadalmi akciókat szerveztek. Ezek eredményeként a kormány kénytelen volt bevonni a szakszervezeteket, több erőforrást csoportosítani a közszektorba, bevezetni a személyi jövedelemadót, végső soron mérsékelni a sokkterápiát. Ez pedig legitimálta a reformokat és elnyerte a társadalom támogatását.
Ilyen jellegű politikai mozgósítás nem zajlott le a Szovjetuniótól való elszakadás korai szakaszában Grúziában vagy Ukrajnában, ami azokban az országokban a folyamatot eltérítő elitek hatalmát erősítette.
Mik a korrupció elleni harc tanulságai? Bár naivitás annak feltételezése, hogy létezik egyszerű szabálykönyv a korrupció korlátozására és a korrupcióellenes normák megváltoztatására, vannak fontos és kiemelendő tanulságok. Ezek közül a leglényegesebb, hogy a korrupció elleni küzdelmet nem lehet elválasztani a politikai és gazdasági elitek hatalmának a korlátozását célzó erőfeszítésektől, illetve az intézmények kialakításának általános folyamatától. Az elitek hatalmát leghatékonyabban az alulról felfelé irányuló politikai részvétellel lehet megfékezni, nem pedig azzal, hogy új alkotmányt alkotunk, vagy lecseréljük az eliteket. Valójában amikor egy nagy hatalmú és autoriter vezető keresztes háborút hirdet a korrupció felszámolására, ez sokszor csak ürügyként szolgál a riválisok kiiktatására (ezt gyakran látjuk Kínában). Így kapcsolódik össze elválaszthatatlanul a demokrácia melletti és a korrupció elleni fellépés.
Az egyik általános tanulság az, hogy létfontosságú a demokratikus intézmények megerősítése, és ez még akkor is igaz, ha a demokratikus folyamatok néha összefonódnak a korrupt gyakorlatokkal. Ezzel szembesülve a demokrácia feláldozása helyett az első számú feladatnak a politikai korrupció megfékezésének kell lennie, elsődlegesen a demokráciapárti erők körében. Ebből a szempontból központi szerepet játszik a szabad média, illetve – általában véve – a politikával és különösen a korrupcióval kapcsolatos megbízható tájékoztatás. Amikor lelepleződik a korrupció, az átlagember egyszerűbben fel tud lépni a visszaélések ellen, és ki tudja kényszeríteni a korrupciót lehetővé tevő politikai rendszer reformját. Ezért gondolom úgy, hogy a Transparency International és a hasonló szervezetek kulcsszerepet játszanak a korrupció és az állam foglyul ejtése ellen vívott harcban. Továbbá ez az oka annak is, hogy a független, nem kormányzati szervezetek (NGO-k) és civil társadalmi csoportok folyamatos nyomás alatt kénytelenek működni az olyan autoriter rendszerekben, mint Magyarország, Oroszország vagy Törökország.
A szerzőről: Daron Acemoğlu a Massachusetts Institute of Technology (MIT) közgazdász-professzora. Az írás a Transparency International Magyarország felkérésére készült. Fordította: Barcsák Attila A fordítást ellenőrizte: Martin József Péter. – A tanulmány a Civitas Intézet és a Transparency International Magyarország Alapítvány által készített „Fekete Könyv II. – Korrupció és az állam foglyul ejtése Magyarországon” (2022) című kötetben jelent meg.