Korszerűsítésre szorul az ENSZ Alapokmánya

Az Egyesült Nemzetek Szervezetét a nagyhatalmak között a II. világháború idején lezajlott egyeztetések után, 1945-ben hozták létre. Alapító okirata rögzíti azokat a megállapodásokat, amelyekben a főszereplők, az angolszász hatalmak és a Szovjetunió, egyetértésre jutottak. Az akkori körülményekből adódóan Franciaország és Kína e tárgyalásokban nem tölthetett be érdemleges szerepet. (Nyitó képünkön: az ENSZ 1959-ben kapta ajándékba Jevgenyij Vucsetics szovjet szobrász „Kovácsoljunk ekevasat a kardokból!” című kompozícióját.)

Az 1945 áprilisától júniusig tartott egyeztetéseken a 41 alapító állam részvételével megalakult szervezet tagjai megállapodtak az Egyesült Nemzetek Alapokmányának a szövegében. Ennek a jogi erővel bíró, az egész világot tekintve hatalmas jelentőségű nemzetközi szerződésnek a megszövegezése, továbbá a szóhasználatban, a kifejezésekben, a szerkesztésben elérendő egyetértések egyáltalán korántsem volt magától értetődő feladata. A nyugati hatalmak és a Szovjetunió közötti ideológiai ellentétek miatt – még a közös ellenséggel szembeni katonai szövetségben végigharcolt, hat évig tartott világháborút követően – sem tette egyszerűvé e dokumentum megszövegezését.

Ez az Alapokmány – egy-két későbbi módosítással együtt – az idén, amikor az ENSZ a 75. születésnapját ünnepli, gyakorlatilag továbbra is úgy van velünk, a világ mindegyre gyarapodó népességével, ahogy azt annak idején megszövegezték. Tény, hogy a kelet–nyugati viszonyok elmérgesedése, a világméretű hidegháború idején a szervezetnek sikerült hozzájárulnia a földkerekség működése folyamatosságának biztosításához, egy újabb, a korábbiaknál még veszélyesebb, még pusztítóbb világháború elkerüléséhez, az emberi tevékenység rendezett, szabályszerű irányításához és az ehhez szükséges tárgyalási fórumok létrehozásához.

Ám ma, a 21. század első ötödében, figyelembe véve a mögöttünk hagyott évtizedek drámai történéseit, joggal kérdezhetjük: vajon hűen tükrözik-e az 1945-ben rögzített ENSZ-alapokmányi szövegek azokat a viszonyokat, azt a valóságot, amely ma körbevesz bennünket?

A válasz egyértelmű: nem! Emiatt a következő logikus lépés az lenne, hogy akkor lássunk hozzá e szövegek módosításához, hiszen ennek lehetősége szerepel magában az 1945-i Alapokmányban is.

Lássunk csak néhányat az Alapokmány azon kitételei közül, amelyek nem felelnek meg a mai tényeknek vagy eljárt felettük az idő. Ilyen az ENSZ Biztonsági Tanácsa állandó tagjainak az 1945-i viszonyokat tükröző felsorolása, amely szerint az öt tagállam között szerepel a Kínai Köztársaság és a Szovjet Szocialista Köztársaságok Szövetsége. Előbbi 1971 óta már a világszervezetnek sem tagja, jelenleg Tajvan szigetét kormányozza, s helyére – és ekként a Biztonsági Tanácsba is – a pekingi központú Kínai Népköztársaság lépett. A Szovjetunió pedig 1991 végétől megszűnt létezni, területén egymástól független tizenöt állam létesült, és közülük lett az Oroszországi Föderáció a Biztonsági Tanács tagja.

Az Alapokmány három külön fejezetben foglalkozik az önkormányzattal nem rendelkező területek, az ún. nemzetközi gyámsági rendszer kérdéseivel. Hetvenöt esztendővel ezelőtt e tematikának megvolt a tartalmi jelentősége, a következő évtizedekben a gyarmati sorban lévő területek függetlenné válása alapvető változást hozott a nemzetközi viszonyokban. Szemléletesen mutatja a bejárt utat, hogy az ENSZ alapító tagjai között annak idején csupán két független afrikai állam, Etiópia és Libéria volt, ám a gyarmati rendszer felbomlását követően rohamosan nőni kezdett a világszervezet létszáma és a múlt század 90-es éveinek közepétől megszűnt az utolsó gyarmati közigazgatás is. Így az Alapokmány ezzel kapcsolatos fejezetei elveszítették létjogosultságukat, jelenleg csak papíron léteznek.

Az Alapokmány „ellenséges állam” kifejezést használ minden olyan ország esetében, amely az Alapokmány valamelyik aláírójával a II. világháború idején ellenséges viszonyban állt. Ezek közé tartozott a többi között Magyarország is. Amikor ezt említem, a helyzetet úgy jellemzem, hogy emiatt nincsenek álmatlan éjszakáim, de ugyanakkor nyilvánvaló, hogy ez az 1945-i megfogalmazás manapság több, mint abszurd az érintett államokra vonatkozóan, melyek időközben mind a világszervezet tagjaivá is váltak.

Érthető tehát, hogy 1995-ben el is hangzott egy javaslat az ENSZ-ben az ilyen megfogalmazást tartalmazó alapokmányi cikkek törléséről, mire a Közgyűlés határozatot fogadott el, amely szerint e cikkeket „mihamarabbi megfelelő jövőbeni ülésszakán” el fogja törölni… E megfogalmazás okaira még visszatérek.

Az ENSZ egyik legismertebb tevékenységi formája a békefenntartás, amely a világszervezet megalakulásakor még nem létezett. A kéksisakosok által 1948–49 óta sokszor igen veszélyes körülmények között folytatott konfliktuskezelési műveletek ma már gyakorlatilag behálózzák az egész világot. Ezért szükség lenne valamilyen formában beilleszteni a módosítandó Alapokmányba a legújabban már „békeműveletek” elnevezéssel zajló tevékenységet, mely az idő előre haladtával a korábbinál jóval határozottabb, multifunkcionális jellegű és a polgári lakosság védelmét fő célként kitűző formákat is ölt.

Az Alapokmány szövegében annak idején olyan megfogalmazások is helyet kaptak, amelyek egyes tagállamok vagy csoportok érdekeinek, törekvéseinek megfelelő „szabad, tágabb” értelmezést is lehetővé tettek, így kerülve el a szerkesztési folyamatok holtpontra jutását.

Ennek egyik eklatáns példája a dokumentum előszavában található, ahol az Alapokmány kimondja, hogy fegyveres erő alkalmazására, ha csak közérdek nem kívánja, sor többé ne kerüljön. Bizonyos körülmények között lehet ugyan fegyveres erőt alkalmazni, erről az Alapokmány is rendelkezik, de vajon mik a megfoghatatlan „közérdek” együttes, közös, egyetértésen alapuló megállapításának kritériumai, s vajon az 1945 utáni világ reális alapot nyújtott-e ezen kitétel alkalmazásához?

Egy másik példa az Alapokmány kétségeket is felvető rendelkezéseire a dokumentum azon cikkében található, amely fegyveres támadás esetén az egyéni vagy kollektív önvédelem természetes jogát biztosítja. E tömör megfogalmazás azt hirdeti meg, hogy e jog akkor illet meg egy adott tagállamot, ha azt már megtámadták. Tapasztalatból tudjuk, hogy az ilyen fegyveres támadások nem az égből pottyannak, hanem előzetes szárazföldi, légi vagy tengeri katonai összevonások, csapatmozgások készítik elő őket a határon túl, melyeket titokban aligha lehet tartani. Tehát az e cikkben meghirdetett önvédelmi jog magában foglalhatna megfelelő feltételekkel meghatározott megelőző akciókat is. Más kérdés, hogy ezen önvédelmi jog akkori megfogalmazása mára azért is elavult, mert korunk világában egyországot…várost…repülőteret… intézményt vegyi fegyverekkel, hibrid hadviseléssel, elektronikus terrorizmussal, modern technológiával is meg lehet támadni, meg lehet bénítani, és számos esetben anélkül, hogy az elkövetők bármilyen államhatárt fizikailag megsértettek volna. Tehát lehetővé kellene tenni ilyen esetekben is – adott kritériumok alapján – a „korszerűsített” önvédelmi jog gyakorlását.

A múlt század végi nagy geopolitikai változásokat követően természetesen az ENSZ-ben is megindult a gondolkodás a világszervezetnek a mai világ realitásaihoz való hozzáigazításáról.

E területen a 20. évszázadban kialakított, befagyasztott állapotokhoz képest sok fontos új lépés történt; e változtatások egy része nem feltétlenül kíván alapokmányi módosításokat. Példaként: új testületek létrehozása vagy határozatok megszületése az ún. összeomló államok (failed states) helyreállításának elősegítéséért, a női egyenjogúság, a környezetvédelem, a fejlesztési célok területén, vagy a nyitottság irányába mutató számos változás a Biztonsági Tanács nem állandó tagjainak a megválasztása vagy az Alapokmány azon pár szavas rendelkezése vonatkozásában, amely szerint az ENSZ főtitkárát a Biztonsági Tanács ajánlására a Közgyűlés nevezi ki. Ez továbbra is így történik, de ezt megelőzi, hogy a főtitkári tisztségre jelentkezőknek írásban kell benyújtaniuk a Közgyűlésen programjaikat, külön-külön közgyűlési meghallgatáson vesznek részt, élő televíziós közvetítésben kell kérdésekre válaszolniuk.. Ezt követően a Biztonsági Tanács tagjai egy sor belső szavazási forduló eredményeként döntenek arról, hogy végül is melyik jelöltet ajánlják a Közgyűlésnek. Ezt a teljesen új gyakorlati folyamatot remélhetőleg a későbbi főtitkár-választások során is alkalmazni fogják. Az említendő változások közé sorolható a Közgyűlés által elfogadott határozat a védelmi felelősség elvéről, amely kimondja: ha egy állam nem akarja vagy nem tudja megvédeni saját állampolgárait a népirtástól, az etnikai tisztogatástól, a háborús és emberiség elleni bűncselekményektől, az ENSZ kész a kollektív fellépésre. Rögtön hozzáteszem, hogy egy ilyen fellépés a Biztonsági Tanácson keresztül történhet meg, azaz a testület állandó tagjainak támogatásával. Mégis aláhúzom: ez a határozat az abszolút állami szuverenitással szemben nemzetközi fellépést helyez kilátásba az emberi jogok súlyos megsértéseinek esetében, amely érzékletesen szemlélteti korunk változásainak minőségi jellegét.

Mint a Biztonsági Tanácsról írtakban is jeleztem: e testület átalakítása az ENSZ reformjának legérzékenyebb, legkényesebb területe. Az 1945 után létrehozott világrend alaptételét, a kialakított kelet–nyugati bipoláris viszony kereteit tükrözi a Biztonsági Tanács jelenlegi döntéshozatali mechanizmusa. És ezt a struktúrát – mint ahogy az Alapokmány bármely rendelkezését is – csakis a Közgyűlés kétharmadának, s ezen belül a Biztonsági Tanács állandó tagjainak – nevezetesen: az amerikaiak, a britek, a franciák, az oroszok és a kínaiak – egyetértésével lehet megváltoztatni. Ezt a feltételt kell tudomásul venniük mindazoknak, akik a Biztonsági Tanács 1945-ben létrehozott munkarendjét kérdőjelezik meg, mondván, hogy az öt állandó tagból és az 1965-ben hatról tízre emelt, immáron három afrikai, két ázsiai, két latin-amerikai, két nyugati (Nyugat-Európa, Észak-Amerika, Ausztrália és Új-Zéland) és egy kelet-európai nem állandó tagból kialakított összetétel nem tükrözi a mai valóságot. A Biztonsági Tanács reformját szorgalmazók közül sokak szerint az állandó tagok számát is bővíteni kell, s ezen belül felvetik az állandó tagok vétójogának indokoltságával kapcsolatos alapvető fontosságú kérdést is. Általában véve elmondható, hogy a nemzetközi közösség soraiban egyetértés van arról, hogy a Biztonsági Tanács létszámának és összetételének tükröznie kell a beállt változásokat, de igen sokrétű, változatos és ellentmondásos a tagállamok ezzel kapcsolatos álláspontja. Sok évvel ezelőtt amerikai részről fogalmaztak meg szerintem racionális bővítési kritériumokat a jövőbeli új biztonsági tanácsi állandó tagságra aspiráló államok tekintetében.

Ezek szerint egy ilyen jelöltséget az adott ország GDP-szintje, katonai képességei, részvétele az ENSZ békeműveleteiben, a demokrácia és az emberi jogok melletti elkötelezettsége, az ENSZ-nek nyújtott pénzügyi támogatása, szerepvállalása a terrorizmus elleni harcban és a non-proliferációs (a nukleáris fegyverek elterjedését gátló) törekvésekben alapozhat meg. Mert: az állandó tagság nemcsak előnyöket, lehetőségeket nyújt, hanem igen nagy felelősség is a nemzetközi színtéren az adott ország számára. Sok tagállam szerint a testület bővítése mellett ugyanakkor az is fontos, hogy a Biztonsági Tanács a korábbi időszakokhoz képest elszámoltathatóbb és jóval hatékonyabb legyen.

És ez messze nem egyértelmű, előre kiszámítható perspektíva.

Ha a Biztonsági Tanács összetételében minden marad a régiben, az szembe megy a valósággal, drámaian változó világunk követelményeivel, és diszkreditálja a világszervezetet. Ha viszont megvalósul a Biztonsági Tanács bővítési reformja, nincs kizárva, hogy a testület döntéshozatali mechanizmusa a nemzetközi béke és biztonság kritikus kérdéseiben még bonyolultabbá, még nehézkesebbé válik.

Jelenleg nem megjósolható, hogy mikor érünk az ENSZ-ben folyó reformfolyamatok azon szakaszába, amikor már konkrét megoldások rajzolódnak ki egyes területeken. Nem tudható, mikor ér el a kormányok politikai szándéka arra a szintre, amely megvalósíthatja ezt a valóban igen bonyolult, egymással összefüggő számtalan kérdés stratégiai mérlegelését magában hordozó vállalkozást. Csak egy csomagterv keretében képzelhető el az előrelépés, melynek keretében mind a könnyebb, egyszerűbb (pl. a gyarmati rendszerrel vagy az ellenséges államokkal kapcsolatos), mind pedig a bonyolultabb, érzékenyebb témákban (a Biztonsági Tanács) az éveken át tartó, sok témában még el sem kezdődött tárgyalások végén elért rész-megállapodások, ha ezek megszületnek, egy végleges közös csomagban kerülnek jóváhagyásra.

És így lehetőség nyílik megújított, a 21. század követelményeinek megfelelő Alapokmány elfogadására.

A képeket a szerző készítette az Egyesült Nemzetek Szervezeténél töltött diplomáciai szolgálata idején.